2、立足审批与管理并重 坚持问题导向 提升依法行政水平的有力依据

  《实施细则（试行）》施行以来，因存在部分规定缺失或含义不明确、操作性不强等问题，基层在实践中会遇到审批和执法依据不明确、不充分的情况。例如，停止经营业务的认定标准、持证人擅自停业发证机关应公告的内容和法律后果等情形规定不够明确，不予延续的具体情形有哪些等不够明确，给基层行政许可审批带来困扰，客观上也存在潜在的法律风险。

  此外，部分行政相对人不规范申办烟草专卖许可证、不配合烟草专卖管理部门实地核查、超核定许可范围经营、部分涉嫌违法经营烟草专卖品的持证人通过歇业来规避取消经营资格处罚等行为，在扰乱市场秩序的同时，也给烟草专卖管理部门规范实施行政许可、公平公正监管造成一定困难。

  面对这些问题，迫切需要补充完善相关制度规范作为基层专卖管理人员的许可证审批和监管依据。

  修订后的《实施细则》第四十二条、四十三条分别规定了生产经营类许可证和烟草专卖零售许可证不予延续的情形；第六十四条明确了属于停止经营业务的三种情形；第六十五条规定了发证机关对持证人擅自停业公告的内容和法律后果；第二十四条明确规定对涉嫌违法经营烟草专卖品已被立案调查、尚未结案的，可以中止办理其歇业申请；第三十九条增加了审批机关终止办理的情形和可以视为申请人撤回申请的情形。  

  此次修订《实施细则（试行）》的一个重要特点是坚持开门问策、集思广益。修订工作启动后，国家局专卖监督管理司先后三次向行业各级专卖管理部门收集有关意见和建议，充分保障了此次修订工作的民主参与度和意见建议的广泛代表性。基层专卖管理人员提出的增加不予发证的情形、规定申请停业的期限起点、明确《烟草专卖许可证管理办法》第四十四条第一项规定的情形等意见，均被采纳吸收进《实施细则》。

  例如，《实施细则》第十九条规定了未领取烟草专卖零售许可证经营烟草专卖品业务被追究刑事责任，在3年内申请领取烟草专卖零售许可证的，不予发证；第二十三条规定了生产经营类许可证持证人停止经营业务3个月以上、烟草专卖零售许可证持证人停止经营业务1个月以上的，应当提出停业申请；第五十七条、五十八条分别规定了生产经营类许可证持证人和烟草专卖零售许可证持证人属于《烟草专卖许可证管理办法》第四十四条第一项规定的情形。 

  通过对行政许可工作中的薄弱环节、难点问题进行细致梳理，《实施细则》完善了许可证管理各项制度，进一步规范了许可依据、申请条件、办理程序、监管事项等内容，通过推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合，切实提高依法行政能力和水平。

  3、加强合理布局管理 强化后续监管 营造健康有序市场环境的保障机制

  近年来，全国烟草专卖零售许可证数量增长较快。为指导各地烟草专卖局科学精准制定零售点合理布局方案，保持零售户数量合理稳定，防止零售户无序过度竞争，《实施细则》新增了四条与零售点合理布局管理有关的条文，将该方面的要求加以明确。

  1） 《实施细则》规定了零售点合理布局规划的制定要求、布局方法、放宽限制的情形和合理布局的适用规则，明确提出了“组合运用数量、间距和其他符合当地实际、科学合理的布局模式”“坚持零售户总量与烟草制品消费需求相适应”等要求，明确规定了三类可以放宽数量、间距要求的情形，允许各地烟草专卖局视当地实际自行决定是否放宽以及放宽的幅度，并规定了经营场所的安全要求和中小学、幼儿园周围的限制规定等不得放宽。

  2）《实施细则》坚持审批与监管兼顾，既符合上位法的规定又解决实际问题。《实施细则》进一步细化许可证后续监管，针对现实中出现的利用自动售货机以外的自动售货形式销售烟草制品以及将烟草制品作为兑换礼品或抓娃娃机抓取奖品的现象，明确规定“利用自动售货机或者其他自动售货形式，销售或变相销售烟草制品的”，发证机关可以责令持证人暂停烟草专卖业务，进行整顿，直至依法取消其从事烟草专卖业务的资格。

  3）同时，针对司法实践中存在的“非法生产经营烟草专卖品数额在5万元以上或者违法所得数额在2万元以上或者非法经营卷烟20万支以上，未被追究刑事责任的”情形，《实施细则》也将其纳入责令停业整顿直至取消经营资格和不予延续的细化情形中。《实施细则》还将“烟草专卖零售许可证持证人营业执照被注销的”作为注销许可证的情形之一，通过科学细化监管措施，进一步健全市场退出机制，维护进退有序的卷烟经营市场环境。

  4）结合新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》，《实施细则》增加了幼儿园周围不得核发烟草专卖零售许可证的规定。同时，第五十条规定，“烟草专卖零售许可证的持证人不得向未成年人销售烟草制品，对难以判明是否是未成年人的，应当要求其出示身份证件”，对保护未成年人合法权益作出明确要求。此外，根据《中华人民共和国民法典》关于“期间”和“书面”的规定，《实施细则》第七十七条、七十八条分别对“期间”和“书面”进行了规定。

  束之有绳，约之有度。《实施细则》的修订，对于持续提升依法行政的公信力、执行力和服务水平具有重要的现实价值，对于提高行业制度体系的合法性、规范性、统一性、完备性、适用性具有重要意义，为推动行业依法行政向制度化、规范化迈进奠定了坚实基础。